Rita Perez, Il controllo dei conti pubblici. Storia della Ragioneria generale dello Stato, il Mulino, Bologna, 2021, pp. 139, ISBN 978-88-15-20308-4.
Recensione di Guido Melis pubblicata su Rivista Giuridica del Mezzogiorno – N. 4/2022
La storia della Ragioneria generale dello Stato coincide per larga parte – si potrebbe dire – con la storia stessa dell’amministrazione dell’Italia unitaria, ciò che spiega la lunga e crescente influenza di questo istituto nell’ambito del concreto funzionamento del sistema amministrativo e anche la sua forte capacità di conservare una sua propria tradizione e una sua identità, ciò che negli apparati pubblici italiani è raro e che costituisce un indubbio elemento di forza. Questa mai tradita fedeltà alle radici storiche, questo senso costante da grand-corps, se così possiamo chiamarlo, ha rappresentato indubbiamente una virtù (la nostra tradizione amministrativa è assai povera di simili esempi). Ma al tempo stesso ha costituito a lungo il limite storico della Ragioneria, perché l’ha posta costantemente sulla difensiva nella gelosa rivendicazione del suo crescente potere, e dunque in contrasto con le varie politiche riformiste succedutesi (quasi sempre senza successo) negli oltre 150 anni della sua vita istituzionale. Un paradosso, questo, che nel libro di Rita Perez emerge in modo evidente, e che anzi a mio avviso ne costituisce un filo rosso che tutto lo percorre: culto del controllo e quindi potere di veto sulle amministrazioni “del fare”; scrupolosa tutela della spesa e quindi suo inevitabile rallentamento procedurale; gelosa rivendicazione delle regole le più minute e dunque ostilità al loro evolversi e a volte alla loro stessa semplificazione. Citando una intervista di Manin Carabba di qualche anno fa, definirei così la Ragioneria: “un grande corpo che ha la migliore cultura giuscontabilistica in Italia (insieme alla Corte dei conti), ma totalmente privo di cultura nel campo della politica economica”.
Esiste nell’Archivio centrale dello Stato un documento che il libro di Rita Perez non poteva prendere in considerazione, perché riguarda il 1866, cioè un evento accaduto tre anni prima l’istituzione per legge della Ragioneria generale dello Stato. Parlo di un interessante carteggio rinvenuto molti anni fa nelle Carte personali del presidente del Consiglio dell’epoca Bettino Ricasoli. Ricasoli commissionò a un suo fidato capo di divisione una analisi del tempo che richiedeva compiere tutte le scritturazioni necessarie per emettere un mandato di pagamento (il caso ipotizzato era comprare alcune sedie nel Teatro comunale di Napoli). Ne veniva una somma di 15 operazioni, un’ora e 17 minuti in totale tra il tempo di Napoli e quello impiegato a Firenze; e una spesa – assumendo la retribuzione media giornaliera degli impiegati di allora – di una lira e 12 centesimi. Nel percorso, quello che Meuccio Ruini avrebbe più tardi chiamato la via crucis della pratica nelle scrivanie, figurava la parte cospicua che già giocava la allora Direzione generale del Tesoro (che doveva verificare e ammettere al pagamento il mandato) e in essa l’ufficio di contabilità, cellula primigenia di quel che sarebbero state tre anni dopo le Ragionerie centrali.
Ma se Ricasoli non fosse – come tutti i governanti italiani – durato troppo poco e avesse fatto rifare lo stesso esperimento tre anni dopo, i risultati sarebbero stati molto diversi e certo più scoraggianti. Perché – come illustra benissimo il libro di Rita Perez – sarebbe intanto entrata in vigore la legge Cambray-Digny. Questa legge sostituiva, pur mantenendone i connotati essenziali, la legge di contabilità fatta approvare da Cavour nel 1853 (una legge – quest’ultima – che prevedeva anche una incisiva riforma amministrativa, poi affidata a un successivo decreto: e non sarà senza significato che contabilità e riforma amministrativa fossero poste sin dall’inizio della storia nel medesimo tassello dell’ordinamento). Aveva lo scopo, la legge – dice bene l’autrice –, di unificare le varie disposizioni ereditate dagli stati preunitari; e disponeva – questo anzi ne costituiva il fulcro –, collocandola nel Ministero delle Finanze (non esisteva allora il Tesoro), una Ragioneria generale dello Stato. Al tempo stesso i vecchi uffici di contabilità dislocati nei vari ministeri assumevano la denominazione di Ragionerie centrali, posti in connessione – seppure non ancora gerarchica – con la Ragioneria generale.
Cambray-Digny, toscano, esponente di spicco dell’élite della Destra, ebbe in quegli anni incarichi di rilievo: durante il biennio in cui fu ministro “condusse – scrive il suo biografo Raffaele Romanelli – una politica di drastica riduzione del disavanzo statale: promosse leggi sulla riscossione delle imposte dirette, sulla contabilità e l’amministrazione dello Stato; rese esecutiva la tassa di macinazione dei cereali; creò la Regia cointeressata del monopolio dei tabacchi e istituì le Intendenze provinciali di finanza”. Lo si può a buon diritto ritenere un continuatore della riforma finanziaria di Cavour nel clima difficile della “politica della lesina” che caratterizzò il primo decennio di vita del nuovo Stato unitario. Se si esamina attentamente il complesso degli atti normativi da lui emanati una parola, starei per dire con Rita Perez una parola chiave, si staglia nettamente sulle altre: il sostantivo “vigilanza”. Se si guarda il dizionario Treccani alla voce relativa si trovano come prima definizione le seguenti parole: “comportarsi e agire con grande circospezione e attenzione”; dove più dei verbi contano le due parole “circospezione” e “attenzione”. Contano e costituiscono sin dall’origine una sorta di stimmate posta in capo all’istituto della Ragioneria generale e a chi ne era responsabile. L’amministrazione italiana sin dalle origini procedette al passo lento e controllato delle fanterie, piuttosto che al galoppo sfrenato dei cavalleggeri. Ma in quella amministrazione la Ragioneria avrebbe aggiunto qualcosa di suo nell’esercizio delle funzioni e nello stile stesso: e cioè il passo felpato, il silenzio della discrezione, la cautela nell’agire, nonché – ma questo fu vizio comune – il culto mai tradito del precedente.
Tuttavia nella riforma del 1869 restavano delle falle: 1°) il personale non necessariamente doveva essere costituito allora da diplomati in ragioneria (anzi, la storia degli studi di ragioneria in Italia evidenzia una certa asimmetria, affermandosi quegli studi e la loro proiezione accademica solo nel primo decennio del Novecento e richiedendosi solo tardivamente per i concorsi dell’amministrazione il diploma di ragioniere); 2°) le Ragionerie centrali restavano ancora autonome, seppure legate al meccanismo del coordinamento dei conti, e quindi erano di fatto partizioni dei ministeri presso cui erano state istituite, cioè dipendevano da quei capi ufficio e da quei direttori generali; 3°) coesistevano nello stesso Ministero più uffici preposti ai controlli dei conti (il che generava molte confusioni).
Ciò indusse un processo (ma anche questo però graduale e lento) di perfezionamento della riforma, concretizzatosi negli anni successivi. Ne cito un po’ di fretta le tappe, seguendo le pagine del libro: il passaggio del 1883 dal bilancio di sola cassa a quello di competenza, che dilatò – spiega Perez – i poteri della Ragioneria generale; il testo unico sulla contabilità pubblica del 1884; e soprattutto il regolamento dell’anno successivo (che – come segnala Perez – “ampliava i poteri della Ragioneria e del ragioniere generale dello Stato, elencandoli specificamente”, “introduceva un visto del ministro del Tesoro”, disponeva che, ove il ragioniere centrale fosse ostile all’apposizione del visto egli poteva esservi obbligato da un ordine scritto dello stesso ministro).
A confermare che la storia dei controlli contabili non necessariamente coincideva con quella delle alternanze politiche e parlamentari, la via inaugurata nel 1869 non fu affatto interrotta quando nel 1876 la Destra fu sostituita al governo del Paese dalla Sinistra di Depretis (il quale anzi personalmente fu un convinto sostenitore della centralizzazione contabile). In quella irresistibile ascesa della Ragioneria ebbe del resto un ruolo importante un uomo che alla Sinistra non apparteneva e che al contrario poteva considerarsi, nei tempi nuovi, uno degli eredi più autorevoli della vecchia generazione della Destra: Luigi Luzzatti. La sua attività, forse al di là di quella espletata nelle vesti di ministro (fece qualche esperienza di governo, ma non fu come il suo avversario Giolitti il protagonista del primo quindicennio del Novecento), ebbe una valenza culturale rilevante, influenzando profondamente la nuova leve dei giovani ragionieri diplomatisi ed entrati in amministrazione dopo la legge Cambray-Digny.
Tra questi (le loro biografie sono state fatte oggetto di medaglioni celebrativi nelle sintesi storiche pubblicate in varie epoche dalla stessa Ragioneria, ma manca ancora un loro dizionario biografico: sono stati in tutto, dal 1870 ad oggi, ventuno) spicca una figura sui generis: quella di Giuseppe Cerboni (in carica dal 1876 al 1891). Cerboni era toscano, già dirigente dell’amministrazione granducale prima dell’Unità. L’ossatura della legge del 1869, la legge Cambray-Digny, l’aveva creata in prevalenza lui, che era il segretario della commissione ministeriale. Legato a un altro grande funzionario dell’età costituente, Gaspare Finali, introdusse nell’amministrazione il metodo detto della logismografia, che sviluppò e impose universalmente nel lungo periodo nel quale fu ragioniere generale. Dico impose perché il metodo (adottato nel 1877 per tutte le scritture dello Stato, poi anche nelle intendenze di finanza, poi negli enti locali) era particolarmente laborioso, implicava numerose segnature delle medesime cifre in vari registri, aggravava enormemente la fatica degli uffici. Contestato anche dai primi accademici che all’università insegnavano la ragioneria (uno per tutti, suo acerrimo avversario, fu il cattedratico Fabio Besta) si dimise solo nel 1891 dalla carica di ragioniere generale. Il suo metodo logismografico non gli sopravvisse, abolito nel 1903-1904 in tutte le amministrazioni dello Stato.
Il caso Cerboni tuttavia è indicativo: era nata nella Ragioneria e intorno ad essa una leva di tecnici contabili (più tardi anche economisti) che, al di là degli eccessi appena menzionati, avrebbe a lungo dato a quella amministrazione del controllo una speciale fisionomia. Tecnici capaci di fare scuola, di trasmettere una cultura specialistica che essi soli possedevano, e dotati specialmente di tecnica operativa e saperi pratici. Tutti uomini (non ci sono donne nella lista dei ragionieri generali, neppure in anni recenti), tutti rimasti in sella a lungo: i primi 4 dal 1870 al 1899 (Picello, Cerboni, Orsini e Coenda); altrettanto i titolari succedutisi dal 1899 al 1919 (Melani, Riccio e Bernardi); poi il mitico Vito De Bellis, ininterrottamente alla guida della Ragioneria generale nel lungo periodo di transizione storica segnato dal dopoguerra e dall’avvento del fascismo, dal 1919 sino al 1932 (quando per così dire, morì sul campo); poi il suo successore, Ettore Cambi dal 1932 al 1944; e due dei successivi ragionieri generali, Balducci e Bertoni (1944-1956, ; quindi Marzano, Stammati, Firmi e Milazzo dal 1956 sino al 1974; Ruggeri e Monorchio dal 1983 al 2002; Grilli dal 2002 al 2005, poi Canzio dal 2005 al 2013 e Franco dal 2013 al 2019; sostituito infine – quest’ultimo – da Biagio Mazzotta, per essere stato nominato ministro dell’Economia nel governo Draghi.
Mentre si svolgeva questa “staffetta”, lentamente, quasi tenendosi al di fuori delle dinamiche della storia politica, i ragionieri avanzavano e si impadronivano progressivamente dei gangli vitali dell’amministrazione. Le dinamiche ben altrimenti frenetiche dei cambiamenti di governo, persino le cesure rappresentate dai nuovi regimi, sembravano non interessarli. I ministri passavano, i ragionieri generali restavano.
Solo la prima guerra mondiale interruppe, ma per tre anni, quell’avanzata inesorabile. La contabilità di guerra, quasi azzerata per legge la funzione della Corte dei conti, fu improntata più che al culto dei controlli all’obiettivo superiore della velocità della spesa (e, anche se non sempre, della sua efficacia). I “metodi industriali”, mutuati dalla prima esperienza dell’industrializzazione, prevalsero sulla vigilanza dei ragionieri. La spesa pubblica si dilatò. I soggetti capaci di spesa si moltiplicarono. La contabilità si accumulò disordinatamente.
Il ritorno alla normalità (uso le parole di Rita Perez) si ebbe nel dopoguerra, anche per la predicazione di tenaci cultori delle regole come Luigi Einaudi e Luigi Luzzatti. E culminò nella riforma del primo fascismo, intitolata al ministro delle Finanze Alberto De’ Stefani. Ha ragione Rita Perez nell’osservare che si trattava in definitiva del recupero del vecchio disegno luzzattiano (Luzzatti stesso se ne vantò sui giornali). Niente o poco di fascista si trova in quella riforma, salvo l’ulteriore irrigidirsi del peraltro già esistente modello gerarchico: né camicie nere, né tessere imposte dall’alto, né invasione della politica. Viceversa tutto lo staff del Ministero delle finanze e in particolare della Ragioneria veniva dal passato liberale (a cominciare dal già citato primo ragioniere generale dell’“era fascista”, Vito De Bellis) ed aveva una forte connotazione tecnica.
La riforma De Stefani intanto – lo notava già molti anni fa Sabino Cassese – segnava la staffetta tra la leadership sull’amministrazione del Ministero dell’interno e quella del Ministero delle Finanze. Diverse e rilevanti erano le novità: 1°. Il passaggio della dipendenza gerarchica degli uffici di ragioneria delle amministrazioni centrali all’allora Ministero delle finanze, con conseguente, obbligo di visto su qualunque atto d’impegno emesso dalle suddette amministrazioni centrali, pena la denegazione del successivo visto e registrazione da parte della Corte dei Conti; 2°. L’istituzione del controllo preventivo su qualunque “progetto di legge” che avesse “in qualsiasi modo effetti finanziari”, con conseguente “bollinatura” dopo il riscontro di regolarità. Attraverso la “bollinatura” (esiste sul punto un piccolo ma assai interessante studio di Elisa D’Alterio) il ragioniere generale assumeva il ruolo decisivo – per il sì o per il no – su qualunque decisione implicasse spesa: il che significava di fatto orientare l’amministrazione, giacché da parte dei ministeri spesso si preferiva anticipare il verdetto “contrattando” prima il contenuto e le modalità del provvedimento con il ragioniere e coi suoi collaboratori.
Fuori però regnava una giungla inestricabile e inesplorata: hic sunt leones si sarebbe potuto dire. Era la giungla destinata a infittirsi sempre di più della finanza degli enti pubblici, delle società per azioni del solo Stato e di quelle a partecipazione mista coi privati. La zona limite, dagli incerti confino, nella quale gli interessi privati si ingerivano e dialogavano fittamente con lo Stato fascista. Era questa un’area ancora sconosciuta anche agli studiosi (non esiste infatti uno studio esauriente del fenomeno per tutto il ventennio fascista), normata in modo generico e spesso solo per alcuni aspetti, lasciata al quasi sterile controllo di collegi sindacali nei quali poteva capitare che sedessero anche componenti delle Finanze ma che raramente essi potessero esercitare alla stessa stregua che verso i ministeri il loro potere di condizionamento.
Un tentativo di riportare ordine in quella giungla (molto tardivo però, si ammetterà) fu quello del 1939, che Rita Perez illustra in un capitolo intitolato appunto Il controllo del parastato. Vi campeggia la legge Thaon di Revel. Questa legge, pure riorganizzando razionalmente l’intera Ragioneria con la creazione degli Ispettorati, e pure promuovendo il titolare della Ragioneria dal grado IV al III, cioè uno dei vertici dello Stato, non riuscì a penetrare la spessa e sfuggente famiglia (per la verità erano più famiglie) degli enti pubblici.
Insomma, tirando le fila, agli esordi della Repubblica la Ragioneria aveva attraversato solo tre momenti di assetto o riassetto generale: il 1869, il 1923, il 1939. In questi tre passaggi si erano rafforzati via via i suoi poteri sul sistema dei ministeri, anche se per contrapasso una imponente “fuga dall’amministrazione” aveva in larga misura compensata questa centralizzazione e concentrazione di autorità.
Gli anni della Repubblica non mutarono se non parzialmente il quadro così delineato: fu istituito (1944) il Ministero del Tesoro e in esso fu trasferita la Ragioneria; entrò in vigore l’articolo 81 della Costituzione (alla cui scarsa efficacia l’autrice dedica pagine assai penetranti); intervenne nel 1955 la creazione delle Ragionerie provinciali dello Stato; furono creati nel 1962-63 due nuovi Ispettorati e con essi una riorganizzazione del personale, oltreché l’accrescimento delle sue funzioni; ma – come scrive Perez – “ancora nel 1980 si diceva che la Ragioneria generale era ferma al 1923”. Erano intanto falliti ben tre tentativi di portare la Ragioneria generale nel nuovo Ministero del bilancio sottraendola al Tesoro: uno di Ezio Vanoni nel 1954-55; uno, fugace, di Tambroni nel 1960; uno successivo che coincise con il passaggio da un ministero all’altro di Giuseppe Pella (1960-61). Un quarto tentativo, il più dirompente ma respinto, si sarebbe poi avuto nel primo governo di centro-sinistra organico ad opera del ministro del Bilancio dell’epoca Antonio Giolitti.
Gli anni Ottanta tuttavia inaugurarono una serie di possibili novità.
Sono queste pagine del libro più dense di elementi conoscitivi nuovi, di analisi inedite e di spesso illuminanti osservazioni critiche. Il tema è, inizialmente almeno, quello del ruolo della Ragioneria rispetto alle politiche di programmazione. Il tentativo – scrive l’autrice – di “consentire il passaggio dal bilancio come atto di public administration al bilancio come documento di public policy in grado di riflettere la politica del governo e di darle attuazione”. Si trattava di modificare la struttura interna del bilancio, articolandolo per programmi, e affidando alla Ragioneria specialmente il controllo dei risultati. Ma – osserva qui Perez – “l’organizzazione interna della Ragioneria non fu toccata e la sua attività di controllo, non essendo fondata su programmi da realizzare e su risultati da conseguire, continuò a limitarsi alla verifica del volume della spesa pubblica, a occhiuti controlli giuridico-contabili sulla sua gestione”. Insomma “l’esperimento programmatorio si chiuse con un fallimento”.
Ugualmente deludenti furono gli esiti della riforma della contabilità pubblica che si intendeva promuovere con la legge n. 468/1978, che un’altra volta ancora non intervenne però sui compiti della Ragioneria generale.
Il quadro cominciò a mutare positivamente agli inizi degli anni Ottanta, in particolare quando, nel 1981, fu istituita la Commissione tecnica per la spesa pubblica (detta anche Commissione Andreatta). La Commissione, che dal 1987 operò dentro il Ministero del tesoro, durò vent’anni, producendo ben 630 documenti sui vari problemi del bilancio. Una delle sue conclusioni, grazie anche al benefico incrocio con i risultati dell’indagine conoscitiva sulla applicazione della legge 468 del 1978, fu l’attuazione di un principio costituzionale rimasto negletto: quello della necessaria copertura finanziaria delle leggi. La Ragioneria ne ricevette due fondamentali funzioni: la verifica delle relazioni tecniche allegate alle proposte di spesa; e quella sul Documento di programmazione economica e finanziaria.
Il libro si chiude con un capitolo sugli anni Novanta del secolo scorso e “i nuovi compiti” attribuiti alla Ragioneria e con alcune pagine conclusive relative ai mutamenti profondi che ne derivarono anche sul piano della organizzazione: il primo mutamento importante, nel 1997, autore Ciampi, fu la riarticolazione che ne fece uno dei quattro dipartimenti del nuovo Ministero dell’economia e delle finanze; il secondo cambiamento fu l’attribuzione di nuovi compiti, specialmente in proiezione europea. Si apriva adesso una pagina nuova.
Un legislatore “occulto”, quello europeo attraverso il recente Pnrr, ha contribuito a scrivere questa pagina nuova, esercitando dall’esterno nella evoluzione dei compiti della Ragioneria una sua specifica influenza. Seguo qui una recente, utile ricostruzione di Giuseppe Beato, successiva alla pubblicazione del libro di Perez. Già con la legge di bilancio n. 178 del 2020 – sostiene Beato – erano stati attribuiti alla Ragioneria generale nuovi compiti quanto alla creazione di un nuovo sistema informatico per la rendicontazione della gestione. Poi, con il successivo decreto-legge m. 77 del 31 maggio 2021 (L. n. 108 del 29 luglio 2021) fu delineata (negli articoli 1-8) la piramide avente in capo la Cabina di regìa: e in essa fu conferita alla Ragioneria generale la funzione vitale di curare il servizio centrale del Piano. Seguirono alcune importanti circolari della Ragioneria volte a mettere a punto gli strumenti di monitoraggio e di controllo del Piano, con sempre più analitiche richieste ai soggetti attuatori di rendere conto, secondo tempi e modalità tassativamente prestabilite, del proprio operato.
Ciò, di fatto, non solo va estendendo l’influenza della Ragioneria generale, ma ne ha già fatto – all’interno dei meccanismi di gestione del Pnrr che fanno capo alla Presidenza del consiglio e alla Cabina di regìa – un ganglio strategico dell’intera politica di riforma. Come spesso accade alle istituzioni, anche la Ragioneria sta mutando silenziosamente le sue funzioni in rapporto all’input crescente che riceve dall’esterno.
“Che cosa resta – si chiede Rita Perez – dei compiti svolti dalla Ragioneria generale nel secolo scorso?”. Resta poco, pochissimo, sembra essere la sua conclusione: certo, c’è ancora il controllo sulla legittimità degli atti, ma con assai meno discrezionalità di quanto non accadesse nel passato. In compenso “le relazioni tecniche sono pubbliche, le decisioni sono oggetto di controllo, di dialogo e di eventuali contestazioni da parte delle altre amministrazioni”. Il potere del Moloch creato nel 1869 si è attenuato. In compenso la Ragioneria è diventata – cito le parole di Rita Perez – parte decisiva “nel processo legislativo che determina la nuova spesa e protagonista (…) della procedura di bilancio”. L’epoca del dominio incontrastato dei conti e della gelosa tutela della spesa si è forse trasfigurata in una attività moderna dalle molte diverse finalità e dalle molteplici funzioni.